1. januar 2018 ble det innført flere regelendringer som skulle gjøre prosessen med å avklare AAP-mottakeres arbeidsevne raskere. Blant annet ble maksimal varighet for ordningen redusert fra 4 til 3 år (se faktaboks), og et viktig mål var at AAP-mottakerne skulle få tidligere og tettere oppfølging.
En ny NAV-analyse har sett på avklaringsløpet til 80 unge AAP-mottakere gjennom å studere den digitale aktivitetsplanen til hver enkelt. Her ser man dialogen med NAV og hvilke aktiviteter som gjennomføres (se faktaboks). Analysen undersøker hvor raskt AAP-mottakerne kommer i arbeidsrettet aktivitet og kommunikasjonen i hver enkelt sak.
– Ut fra aktivitetsplanene ser vi at veilederne i liten grad bevisstgjør AAP-mottakerne om tidshorisonten i stønadsløpet, og det fremstår som at det i flertallet av sakene mangler en helhetlig tidsplan eller fremdrift i oppfølgingen. Kanskje mer overraskende er det lite snakk om dette også mot slutten av løpet, sier rådgiver Ragnhild Ekelund i NAVs kunnskapsavdeling.
Mest medisinsk behandling i starten
De digitale aktivitetsplanene viser at NAV-veilederne ofte snakker om aktivitet tidlig i stønadsløpet. Til tross for dette, er det ikke uvanlig at det tar om lag ett år før brukerne kommer ut i arbeidsrettet aktivitet, og at det handler mest om medisinsk behandling til å begynne med.
– Dette er ikke i tråd med det politiske målet om at man i større grad skal kombinere arbeidsrettet aktivitet med medisinsk behandling. Tanken er at personer som trenger lang medisinsk behandling, samtidig kan gjøre seg klare for å gå ut i arbeidslivet. I praksis er det derimot ikke alltid lett å få til, spesielt kan dette gjelde unge uten arbeidserfaring og lite utdanning, sier Ekelund.
- En digital aktivitetsplan skal inneholde både formulering av mål med oppfølgingen, og beskrivelser av aktiviteter brukeren skal gjennomføre for å avklare eller forbedre arbeidsevnen.
- Aktivitetsplanen skal i tillegg vise samhandling mellom NAV og bruker, både i form av telefon- og møtereferater og i skriftlig kommunikasjon mellom bruker og NAV i dialogtjenesten.
Årsakene til at behandling og arbeidsrettet aktivitet ikke lar seg kombinere, er sammensatte. Men analysen peker på at en fremtredende grunn er helsen til den enkelte AAP-mottaker.
– En ganske vanlig begrunnelse for at arbeidsrettet aktivitet ikke kommer i gang, er at AAP-mottakeren er for syk. I stedet brukes tiden på helsebehandling, og det varierer hvor mye AAP-mottakeren og NAV kommuniserer om fremdriften av selve behandlingen. Helse kan også være et hinder i den forstand at AAP-mottakeren verken klarer å ta imot hjelpen som tilbys eller kommunisere med NAV, sier Ekelund.
Gjennom eksempler på dialoger fra aktivitetsplanen viser analysen hvordan enkelte AAP-mottakere sliter med å forholde seg til kravene fra NAV og å oppfylle aktivitetsplikten.
– Disse personene oppgir for eksempel at de har telefonangst, de tar ikke telefonen når veileder ringer, møter ikke til avtaler, avlyser avtaler og møter ikke til behandling. De svarer også sjeldent på henvendelser i dialogtjenesten, sier Ekelund.
Lang ventetid på behandling
En annen årsak til at prosessen tar tid, er lang ventetid på medisinsk behandling. I noen tilfeller er det imidlertid NAV som utsetter møter uten at det virker å være annen grunn enn at AAP-mottakeren er under utredning.
Analysen trekker også frem et eksempel på meldinger fra NAV-veileder som er tydelig på ansvaret og oppgavene til den enkelte og NAV-veiledere.
– Denne måten å kommunisere på bidrar åpenbart til fremdriften i saken og kan være et eksempel til etterfølgelse, sier Ekelund.
– Tidshorisonten må løftes mer frem
NAVs arbeids- og tjenestedirektør Kjell Hugvik har bestilt undersøkelsen og mener den gir verdifulle innspill til hvordan NAV kan forbedre oppfølgingen av unge AAP-mottakere.
– Funnene er en viktig påminnelse til NAV-veilederne om at tidshorisonten må løftes mer frem i oppfølgingen, siden arbeidsavklaringspenger er en tidsbegrenset ytelse. Det er en viktig oppgave for NAV å få avklart arbeidsevnen til AAP-mottakerne og hjelpe dem ut i passende arbeid i løpet av tiden de maksimalt kan motta ytelsen, sier Hugvik.
Han legger til at ikke all kommunikasjon blir loggført i aktivitetsplanen, som for eksempel rapporter fra tiltaksarrangører eller erklæringer fra helsepersonell. Disse kan også inneholde noe informasjon om fremdriften i en AAP-sak.
– Selv om analysene peker på at mål, arbeidsretting og fremdrift må bli tydeligere mellom veilederne og AAP-mottakeren, så er det viktig å påpeke at aktivitetsplanen er et stort fremskritt for oppfølgingen. Denne relativt nye tjenesten har gjort det mye enklere å være i kontakt med NAV-veiledere, sier han.
Sju av ti har psykiske helseutfordringer
Regelverksendringene fra 2018 medførte også at det var strengere krav til å få innvilget AAP. Det er derfor sannsynlig at de som har fått ytelsen etter endringene i gjennomsnitt kan ha noe større utfordringer med å komme tidlig i gang med arbeidsrettet aktivitet.
– Mange unge på AAP har lite utdanning og arbeidserfaring, og om lag sju av ti har psykiske helseutfordringer. Ofte ser vi også problemer knyttet til økonomi, bosituasjon og lite nettverk. Derfor er det ekstra viktig at NAV treffer godt med oppfølgingsarbeidet overfor denne gruppen, sier Hugvik.
- AAP skal sikre inntekt i perioder man på grunn av sykdom eller skade har behov for hjelp fra NAV for å komme i arbeid.
- Fra 1. januar 2018 ble det gjort flere regelendringer for AAP. Blant annet ble maksimal stønadsperiode endret fra fire til tre år.
- I tillegg ble muligheten for forlengelse ut over maksimal stønadsperiode strammet inn.
- Det ble også innført en karensperiode på ett år før det kan innvilges en ny periode med AAP etter utløpet av maksimal stønadsperiode, og forlengelse kan maksimalt gis for to år.
Han lister opp noe av satsingene den siste tiden som blant annet retter seg mot å forbedre oppfølgingen av unge AAP-mottakere:
- Det er utviklet et digitalt læringsløp for styrke ungdomsveilederes inkluderingskompetanse.
- Det er satt av midler til opplæringskoordinatorer i hvert fylke som skal utvikle gode og tilpassede opplæringstiltak mot unge NAV-brukere.
- Individuell jobbstøtte rettet mot unge under 30 år (IPS Ung) er et nytt forsøk som er i ferd med å bli innført. Dette skal styrke tjenestetilbudet overfor unge med psykiske helseutfordringer eller som sliter med rus. Arbeidet har som mål at flere unge gjennomfører utdanningsløp eller kommer i ordinært lønnet arbeid, og skal knyttes til ungdomsinnsatsen og ungdomsteamene på NAV-kontorene. I underkant av 1500 unge vil få et slikt tilbud gjennom forsøket.
- Sommerjobbordningen er lansert nylig. Denne ordningen retter seg mot arbeidsgivere som ellers ikke ville tatt inn unge på sommerjobb. Målet er at unge arbeidssøkere får verdifull arbeidserfaring.
Den store økningen av ledige under pandemien har ikke gjort situasjonen enklere. Med flere unge ledige, blir det nå et ekstra press på ungdomsveilederne og NAV-kontorene. Hugvik peker på at NAV som følge av ungdomsinnsatsen fra 2017, som ble ytterligere forsterket i 2020, har gjort noen vellykkede endringer som er særlige nyttige i dagens situasjon.
– De fleste NAV-kontorene har organisert seg i tverrfaglige team for å sikre at de unge arbeidssøkerne blir prioritert og får en kvalitativt bedre oppfølging. I tillegg har ungdomsveiledere færre personer å følge opp enn andre NAV-veiledere. En ny FAFO-rapport om ungdomsinnsatsen peker på økt kvalitet i oppfølgingen av unge og at NAV-kontorene jobber stadig mer systematisk for å aktivere denne gruppen, sier Hugvik.
- Les analysen «Tid, tidsbruk og fremdrift i sakene til unge AAP-mottakere – En studie av oppfølging sett gjennom digital aktivitetsplan». Dette er del to av en undersøkelse av oppfølgingen av unge AAP-mottakere. Les mer om den første delen av denne undersøkelsen.
